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公安部權威解讀戶籍制度改革

近日,國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》),這是當前和今後一個時期指導全國各地推進戶籍制度改革的綱領性文件。就《意見》的出台背景、重要意義和主要内容等,公安部副部長黃明接受了記者專訪。


  問:請簡要介紹一下《意見》出台的背景和過程。


  答:改革開放以來,國家出台了一系列戶籍制度改革政策措施,在解決農業轉移人口及其他常住人口落戶城鎮方面取得了一定成效。但是,許多長期在城鎮穩定就業的農業轉移人口及其他常住人口還沒有落戶,許多農業轉移人口還未能在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面享受城鎮居民的基本公共服務,這些都對戶籍制度形成了問題倒逼、提出了改革要求。黨的十八大和十八屆三中全會對加快推進戶籍制度改革作出了部署,指明了方向,明确了路徑。


  黨中央、國務院高度重視戶籍制度改革工作。習近平總書記多次作出重要指示批示,先後主持召開中央全面深化改革領導小組會議、中央政治局常委會議和中央政治局會議,李克強總理主持召開國務院常務會議,研究審議進一步推進戶籍制度改革的意見。中央領導同志還多次聽取彙報,開展實地調研,對戶籍制度改革政策研究提出要求。


  為深入貫徹落實中央的部署要求,2013年以來,公安部會同國家發展改革委、中央農村工作領導小組辦公室、人力資源社會保障部等12個部門組成專門工作班子,全力開展《意見》研究起草工作。在廣泛深入調研、系統總結各地經驗的基礎上,12個部門梳理研究了一系列專題,在形成《意見》初稿後,由公安部、國家發展改革委等6個部門負責同志帶隊分赴東、中、西部省區市廣泛征求意見,深入研究論證,并認真開展了政策效果評估和數據測算。其間,認真聽取了各地群衆特别是廣大農民工的意見,聽取了人大代表、政協委員和專家學者的意見。國務院辦公廳多次召開座談會、協調會征求各地區各部門的意見。可以說,《意見》凝聚了廣大幹部群衆的智慧。


  問:進一步推進戶籍制度改革的重大意義是什麼?《意見》的主要特點體現在哪些方面?


  答:進一步推進戶籍制度改革,是黨的十八大和十八屆三中全會确定的全面深化改革的重要内容,是一項牽一發動全身的基礎性改革,事關工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展,事關社會公平正義和億萬人民福祉,事關全面建成小康社會偉大進程。《意見》的出台,标志着戶籍制度改革這一基礎性改革開始進入全面實施階段。


  《意見》緊緊圍繞推進以人為核心的新型城鎮化建設的内在要求,明确提出了進一步推進戶籍制度改革的指導思想、目标任務、政策措施和實現路徑,是指導當前和今後一個時期戶籍制度改革的綱領性文件。與以往相比,這次出台的《意見》有三個明顯特點:一是這次改革是對戶籍政策的一次總體調整,是在中央對新型城鎮化建設作出全面規劃後,決定在全國實施差别化落戶政策,這對合理布局大中小城市和小城鎮、合理引導人口分布将産生十分重要的作用。二是這次改革是按照中央全面深化改革的總體部署進行的綜合配套改革,與教育、就業、醫療、養老、住房保障、土地等方面的改革統籌配套、協同推進。三是這次改革是對新型戶籍制度的一次整體構建,還包括統一城鄉戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等多個方面。可以說,這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、範圍之廣、措施之實是前所未有的。


  問:大家都知道,戶籍制度改革很難,那麼到底難在哪裡?針對這些難點,改革要遵循哪些原則?


  答:戶籍制度改革是一項複雜的系統工程,面臨的情況複雜、需要兼顧的因素多、統籌推進的難度大。一是我國人口衆多、城鄉和區域發展差距較大,難以平衡;二是許多公共服務和社會福利政策長期與戶籍直接挂鈎,難以剝離;三是各類群體發展願望和利益訴求多元多樣,難以協調。這些深層次矛盾決定了推進戶籍制度改革的複雜性、艱巨性和長期性,必須立足當前、着眼長遠,綜合施策、協同攻堅。


  對此,《意見》明确提出了推進戶籍制度改革需要把握的四項原則:一是堅持積極穩妥、規範有序。就是要立足基本國情,積極穩妥推進,優先解決存量,有序引導增量,合理引導預期,不急躁、不冒進,一定要防止不切實際、一哄而上。二是堅持以人為本、尊重群衆意願。就是要充分尊重城鄉居民自主定居意願,讓他們自主選擇自己的人生道路和職業發展方向,不能采取強迫的做法,群衆要不要進城、何時進城、進哪個城,都要讓群衆自己選擇,堅決防止把農民“拉進城”、“被落戶”。三是堅持因地制宜、區别對待。就是要充分考慮當地經濟社會發展水平和綜合承載能力,以及提供基本公共服務的能力,由各地根據中央的總體要求和政策安排,因地制宜實施差别化落戶政策,不分配指标,不層層加碼,給地方留有空間。四是堅持統籌配套、提供基本保障。就是要不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面,積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變,加快實現基本公共服務均等化。


  問:這次戶籍制度改革的發展目标是什麼?


  答:《意見》提出了到2020年戶籍制度改革的發展目标,主要包括兩個方面:一是有序推進農業轉移人口市民化。進一步調整戶口遷移政策,努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶;穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口,逐步解決在城鎮就業居住而沒有落戶人員享有城鎮基本公共服務的問題。二是基本建立新型戶籍制度。通過進一步推進戶籍制度改革,統一城鄉戶口登記制度,全面實施居住證制度,基本建立以合法穩定住所和合法穩定就業為基本條件、以經常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度,建成國家人口基礎信息庫,實現跨部門、跨地區信息整合和共享,以适應全面建成小康社會的需要,為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。


  問:實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目标,這個總量很龐大,實現這個目标有沒有把握?


  答:實現1億左右人口落戶城鎮的目标十分重要,目的在于推進以人為核心的城鎮化,讓符合條件的農業轉移人口真正實現“市民夢”,融入城市社會,提升人民群衆生活水平和質量。


  《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》已經公布了這一發展目标,戶籍制度改革要與新型城鎮化發展同步,也提出了同樣的目标。實現1億左右人口落戶城鎮,是就全國而言的總體預計目标,是一個大約數目,可以多一點,也可以少一點,要一切從實際出發,實事求是。應當說,這也是一個符合實際的目标,公安部和國家統計局對政策效果進行了整體評估,并根據農業轉移人口存量和将産生的增量,以及新型城鎮化發展趨勢等因素,對未來幾年進城落戶人口總量進行了認真測算,實現這個目标是比較有把握的。


  問:《意見》對“全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理确定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模”作出了具體規定,應當怎樣理解?


  答:近年來,我國城鎮化快速推進,取得舉世矚目的成就。但同時也應看到,城鎮空間分布和規模結構不合理、與資源環境承載能力不匹配的問題仍十分突出。東部一些城鎮密集地區資源環境約束趨緊,中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘;中小城市和小城鎮集聚産業和人口不足,潛力沒有得到充分發揮;特大城市和部分大城市人口壓力偏大,與綜合承載能力之間的矛盾加劇,空氣污染、交通擁堵、公共安全問題等“城市病”日益嚴重,需要有效控制人口規模。因此,需要兼顧大中小城市和建制鎮、東中西部地區的不同實際,根據人口規模和綜合承載能力的不同情況,實施差别化落戶政策。具體來講:


  全面放開建制鎮和小城市落戶限制,就是基本沒有門檻。隻要群衆有意願,有合法穩定的住所,哪怕是租房子,都可以落戶。


  有序放開中等城市落戶限制,就是門檻較低。隻要具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)等條件,按照先後順序排隊,有落戶意願的,一般都可以落戶。


  合理确定大城市落戶條件,就是降低門檻。國際經驗表明,城市具有一定規模對經濟發展、城市交通、居民生活、節約資源有利,但過猶不及。我國大城市情況不盡相同,落戶政策也要根據綜合承載能力和可能,相應有所區别。城區人口100萬至300萬的城市還有發展空間,能放開落戶條件的盡量放開。城區人口300萬至500萬的城市要适度控制落戶規模和節奏,防止人口發展過快,落戶條件就要嚴格一些。


  嚴格控制特大城市人口規模,這個政策導向是非常明确的。目前一些特大城市尤其是千萬人口以上的城市人口壓力很大,已經消化不了,不能再擴大人口規模,增加新的負擔。首先,要嚴格戶口遷移政策,改進和完善現行落戶政策。要堅持因城施策、一城一策,根據城市實際情況,建立完善積分落戶制度,按照總量控制、公開透明、公平公正的原則,合理解決落戶問題。戶籍人口比重比較低的城市,要逐步提高戶籍人口比重。其次,特大城市要科學定位城市功能,加快産業轉型升級,适當疏散經濟功能和其他功能,引導人口有出有進,使人口結構更加合理。


  問:為什麼要以人口規模來确定各類城市落戶政策?


  答:這次戶籍制度改革沒有簡單以城市行政級别來确定落戶政策,主要考慮是,城市行政級别難以真實反映當前我國各類城市的人口實際情況。比如,相同行政級别的城市人口規模差異較大,同樣是地級市,有的人口超過800萬,有的隻有二、三十萬。同樣行政級别的城市,地域、環境等綜合承載能力差别也很大,有的還有很大的發展空間,有的已經很緊張。按照人口規模來确定各類城市落戶政策,不與城市行政級别直接挂鈎,不僅符合各地實際,而且也有利于各地因地制宜地确定落戶政策,有利于引導人口在大中小城市和小城鎮有序落戶。


  至于新的城市類别劃分标準,目前國家發展改革委正會同有關部門抓緊研究。


  問:我國已經實施戶籍制度和居民身份證制度,為什麼還要建立居住證制度?國家層面居住證制度的政策什麼時候出台?


  答:建立居住證制度,是一個過渡性的制度安排,主要是為了建立健全與居住年限等條件相挂鈎的基本公共服務提供機制,解決那些已經在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際困難。


  公安部在總結各地做法、深入調查研究的基礎上,形成了《居住證管理辦法》草案。目前,由國務院法制辦和公安部牽頭,會同有關部門正組織廣泛聽取各地各部門的意見,待進一步修改完善後報國務院審批。按照中央的要求,《居住證管理辦法》今年将要出台。主要是明确居住證的功能定位,規範居住證申領條件、辦理程序以及居住證持有人權利義務等基本内容。待《辦法》出台後,由各地從本地實際出發,因地制宜制定具體實施意見;已經探索實施這一制度的,要及時修訂、有效銜接。


  問:《意見》提出要統籌推進教育、就業、醫療、養老、住房保障、農村産權、财力保障等相關領域配套改革,如何理解?


  答:按照黨中央、國務院的部署,這次戶籍制度改革要與有關經濟社會領域改革統籌配套,有序推進農業轉移人口市民化。既要加快推進戶籍制度改革,進一步調整戶口遷移政策,公平有序地解決符合條件的農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶的問題,确保他們全面平等享有當地常住戶口居民同等的待遇;又要協同推進相關領域配套改革,積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變,讓在城鎮就業居住半年以上但未落戶的農業轉移人口和其他常住人口在子女教育、就業扶持、醫療衛生、社會保險、住房保障等方面逐步享受當地居民同等的基本公共服務。因此,《意見》明确提出要切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益,要求各有關部門要按照職能分工,抓緊制定教育、就業、醫療、養老、住房保障、農村産權、财力保障等方面的配套政策,完善法規,落實經費保障。


  問:建立城鄉統一的戶口登記制度,具有什麼實際意義?


  答:《意見》明确提出,取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型,統一登記為居民戶口,體現戶籍制度的人口登記管理功能。這意味着将不再區分農村娃與城市娃,标志着城裡人和農村人身份上的統一,打破了幾十年來城鄉分割的戶籍壁壘,是社會發展的一大進步。還要建立與統一城鄉戶口登記制度相适應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度,逐步實現城鄉居民平等享有公共服務和社會福利待遇。戶口登記制度統一後,将不再以農業戶口與非農業戶口為依據區分農村人與城裡人,改為根據居住地的不同來區分城鎮人口和農村人口,根據從事的職業區分農業人口與非農業人口。當然,由于城鄉發展不平衡,居住在農村的居民與居住在城裡的居民原先存在的待遇差别的消除,需要有一個過程,需要加快推進基本公共服務均等化、加快推進城鄉一體化發展,還要加快推進農村土地确權、登記、頒證,維護好農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。


  問:《意見》提出,要建設和完善國家人口基礎信息庫,請介紹目前工作進展情況。


  答:建立健全實際居住人口登記制度,加快人口信息系統的建設和應用,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。多年來,公安部和各地公安機關高度重視、大力加強戶口登記管理規範化建設,為每一個公民編制了唯一且終身不變的公民身份号碼,建成了覆蓋全國13億人口、以公民身份号碼為唯一标識的全國人口基本信息資源庫,為建設和完善國家人口基礎信息庫打下了堅實基礎。


  按照中央提出的建設四大基礎信息庫的部署要求,公安部牽頭負責,國家發展改革委、外交部、民政部、教育部、人力資源社會保障部、國家衛生計生委、工業信息化部、住房城鄉建設部、國家稅務總局、國家統計局、中國保監會等部門參加,大力推進國家人口基礎信息庫建設。目前,項目總體推進順利,按照計劃安排,年底前開始面向各共建單位開通人口信息共享服務。